10 Oktober 2026
Ditulis: Charis Rohmadi
Resident Analyst MemNu
Seiring langkah Pemerintah, melalui Kementerian ESDM, mempercepat konsolidasi Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) atas RUU Migas inisiatif DPR, Indonesia tengah berupaya menutup kekosongan hukum konstitusional yang telah berlangsung empat belas tahun. Di jantung draf itu hadir poros kelembagaan baru: Badan Usaha Khusus Minyak dan Gas Bumi (BUK Migas), entitas yang dirancang menggantikan secara permanen peran sementara SKK Migas. Akar persoalan hulu migas kita selama enam puluh tahun sejatinya adalah masalah penerjemahan konstitusional: bagaimana mengoperasionalkan mandat Pasal 33 UUD 1945 tentang penguasaan negara demi kemakmuran rakyat ke dalam kerangka hukum yang berdiri di antara liberalisasi penuh dan sosialisme-etatis, sekaligus tetap memberi kepastian komersial bagi investor internasional. Upaya menerjemahkan mandat jalan tengah itulah yang menciptakan ketidaksesuaian struktural antara Hukum Tata Negara Indonesia dan Hukum Dagang Internasional.
Menteri ESDM Bahlil Lahadalia menegaskan bahwa lembaga ini akan berada dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden, dan itu menurutnya “sudah clear, tidak untuk diperdebatkan.” Pemerintah tinggal mencari formulasi regulasi yang memperkuat BUK, terutama dalam hal perizinan. Namun untuk menguji apakah BUK Migas benar-benar mampu membalikkan tren penurunan produksi migas nasional atau sekadar mengganti baju birokrasi lama, saya membedahnya melalui tarik-menarik sejarah tata kelola sumber daya alam kita selama enam dekade terakhir.
Sejak awal Orde Baru, arsitektur hulu migas nasional berayun di antara dua kutub ekstrem: integrasi korporasi yang tersentralisasi dan fragmentasi administratif yang terliberalisasi. Pasca-UU Penanaman Modal Asing 1967 dan lahirnya model Kontrak Bagi Hasil (Production Sharing Contract/PSC), negara mengodifikasi UU Nomor 8 Tahun 1971. Pertamina memegang Kuasa Pertambangan secara eksklusif, sekaligus menjadi penjaga kedaulatan negara, operator komersial, dan regulator hulu bagi kontraktor asing. Bagi perusahaan migas internasional (International Oil Companies/IOC), rezim ini menawarkan kepastian operasional: kesinambungan kelembagaan, keputusan yang cepat, mitra kontrak Business-to-Business (B2B) yang setara, serta perlindungan pajak lex specialis melalui prinsip assume and discharge. Namun menyatukan pemain dan wasit dalam satu tubuh badan usaha negara memicu kerentanan tata kelola yang akut, minimnya transparansi, dan konflik kepentingan struktural.
Reformasi 1998 mengayunkan bandul ke arah sebaliknya. UU Nomor 22 Tahun 2001 membongkar monopoli Pertamina, mencabut kewenangan regulasinya, dan memisahkan secara ketat kegiatan usaha hulu dan hilir (unbundling). Pengawasan hulu diserahkan kepada BP Migas, badan pelaksana berbentuk lembaga pemerintah. Meski berhasil menghadirkan checks and balances, pemisahan fungsi itu perlahan mengeras menjadi fragmentasi birokrasi yang panjang, dan menyimpan cacat konstitusional. Pada November 2012, melalui Putusan Nomor 36/PUU-X/2012, Mahkamah Konstitusi (MK) membubarkan BP Migas. MK menegaskan bahwa berdasarkan Pasal 33 UUD 1945, negara harus menjalankan fungsi pengusahaan (komersial) atas sumber daya alam secara langsung melalui badan usaha milik negara, bukan sekadar fungsi administratif melalui birokrasi non-komersial. SKK Migas, yang dibentuk darurat melalui Peraturan Presiden, praktis mengelola hulu migas dalam status transisi yang berkepanjangan hingga hari ini.
Hadirnya BUK Migas: Upaya Sintesis Kelembagaan
Draf RUU Migas memosisikan BUK Migas bukan sebagai langkah mundur ke rezim 1971 ataupun kelanjutan status quo 2001, melainkan sebagai sintesis struktural dari keduanya. Merujuk draf Pasal 5 dan Pasal 63, Pemerintah Pusat memegang Kuasa Pertambangan dan mendelegasikan pengusahaan hulu migas langsung kepada BUK Migas. Dibekali 16 mandat strategis, mulai dari lelang wilayah kerja, penandatanganan Kontrak Kerja Sama (KKS), persetujuan Plan of Development (PoD), pemasaran migas bagian negara, hingga penyertaan modal lewat Participating Interest (PI), dan dimodali dari pengalihan Barang Milik Negara (BMN) hulu migas serta alokasi Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) hulu, BUK Migas dirancang menjawab Putusan MK 2012. Harapannya, ia memulihkan kesucian kontrak (contract sanctity) B2B ala 1971 sekaligus mempertahankan transparansi pasca-Reformasi. Direktur Eksekutif ReforMiner Institute Komaidi Notonegoro mencatat bahwa bila BUK Migas mampu menjaga kesucian kontrak dan menghadirkan kepastian hukum yang dinanti investor sejak BP Migas dibubarkan, kepercayaan modal global akan pulih secara signifikan.
Empat Celah Struktural yang Tersisa
Regulasi dapat merombak bagan organisasi di atas kertas, namun hanya modal berisiko tinggi (risk capital) yang sanggup mengebor sumur migas. Saya melihat empat celah dalam draf yang berpotensi menghambat kebangkitan investasi hulu jika tidak segera diselesaikan.
1. Paradoks “Enam Wajah” dan Ketakutan atas Risiko Dry Hole
Draf Pasal 63 ayat (3) huruf n memberi BUK Migas mandat investasi komersial langsung (participating interest) di wilayah kerja. Praktisi hulu migas sekaligus pengajar Universitas Pertamina, A. Rinto Pudyantoro, membedah bahwa draf ini membebani BUK Migas dengan “enam wajah” yang saling berbenturan: pemegang kuasa usaha pertambangan, pelaku usaha, pihak berkontrak, pengelola kontrak, pengelola sumber daya/aset, sekaligus investor komersial. Berbeda dari Pertamina di era 1971 yang murni perusahaan negara, BUK Migas dirancang sebagai badan hukum publik yang terikat rezim akuntabilitas keuangan publik. Memaksa badan hukum publik mengambil risiko eksplorasi secara langsung justru memicu kelumpuhan birokrasi: ia akan sangat berhati-hati dan lambat memutuskan, dan ketika sumur berakhir dry hole, aparat pemeriksa berisiko menafsirkan kegagalan geologis itu sebagai kerugian negara. Fungsi BUK Migas semestinya dimurnikan sebagai pengelola kontrak yang lincah, sementara risiko investasi murni diserahkan kepada BUMN.
2. Politisasi Dewan Pengawas melalui Seleksi Parlemen
Berdasarkan draf Pasal 64, BUK Migas dijalankan Direksi dan tujuh anggota Dewan Pengawas yang diusulkan Presiden dan dipilih DPR. Karena draf Pasal 63 ayat (3) huruf o mensyaratkan persetujuan Dewan Pengawas untuk berbagai aksi korporasi strategis, seleksi melalui proses politik di parlemen berisiko menarik tarik-menarik kepentingan ke dalam keputusan teknis operasional hulu. Ruang politik dan ruang operasional harus dipisahkan tegas; pengawasan DPR semestinya difokuskan pada kebijakan makro, bukan intervensi mikro manajemen kontrak.
3. Kepastian Fiskal Lex Specialis yang Belum Tuntas
Transformasi SKK Migas menjadi BUK Migas memang menyelesaikan keabsahan mitra berkontrak (counterparty), tetapi investor global sama peduli pada stabilitas fiskal. Dalam berbagai konsultasi dengan pemerintah, Indonesian Petroleum Association (IPA) berulang kali menekankan bahwa reformasi kelembagaan harus dibarengi jaminan kesucian kontrak, pemulihan prinsip assume and discharge, dan kepastian pajak lex specialis. Pasca-2001, kontraktor kerap bergesekan dengan perubahan aturan pajak umum dari Kementerian Keuangan dan sengketa audit cost recovery. Tanpa klausul eksplisit yang melindungi kontrak dari perubahan pajak retroaktif, pergantian papan nama dari SKK Migas menjadi BUK Migas tidak akan cukup menarik modal ke cekungan laut dalam (deepwater).
4. Titik Buta Transisi Energi: Liabilitas Decommissioning dan CCS Lintas Batas
Sementara perdebatan di Jakarta masih berkutat pada pembagian wewenang antara Kementerian, BUK Migas, dan Pertamina, kajian tata kelola investasi internasional, termasuk laporan Social Investment Indonesia bertajuk “Rewriting the Rules”, menyoroti ketertinggalan draf ini terhadap standar modal global. Sekitar 70% sumur migas Indonesia kini berada pada fase matang atau menua (mature/ageing), namun draf belum mengatur komprehensif pengamanan dana pemulihan pasca-operasi (Abandonment and Site Restoration/ASR) yang terlindung dari risiko kebangkrutan kontraktor. Pengaturan penangkapan dan penyimpanan karbon (Carbon Capture and Storage/CCS-CCUS) pun baru bersifat tingkat tinggi, padahal investor multinasional membutuhkan kepastian rinci soal batas tanggung jawab jangka panjang atas ruang pori (pore-space liability) dan kerangka penyimpanan karbon lintas negara sebelum mengucurkan miliaran dolar.
Menutup Ayunan Bandul Enam Dekade
Cekungan sedimen Indonesia masih menyimpan potensi besar yang belum tergarap, dari blok laut dalam di kawasan timur hingga proyek pengurasan minyak tahap lanjut (Enhanced Oil Recovery/EOR). Penyempurnaan Pasal 5 dan Pasal 63 dalam pembahasan DIM harus memastikan BUK Migas tidak sekadar menjadi BP Migas dengan kemasan baru, dan tidak pula menjelma Pertamina 1971 jilid dua. Dengan memurnikan peran BUK Migas sebagai pengelola kontrak komersial di bawah Presiden, mengembalikan perlindungan fiskal lex specialis, serta mengodifikasi aturan decommissioning dan CCS berstandar global, pembentuk undang-undang dapat mengakhiri enam dekade ayunan bandul kelembagaan, sekaligus membangun rezim migas di mana kedaulatan negara dan daya saing investasi bergerak searah.
